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财政部PPP中心主任焦小平:PPP在中国

来源:PPP门户公众号    时间:2020-10-15 16:25 

  政府和社会资本合作(PPP)的全生命周期管理就像一场足球赛,上半场主要是政府通过科学规范充分竞争的方式选择最有能力、最适合的社会资本合作方,下半场主要是社会资本解决项目融资问题。PPP项目融资的特点主要表现为资金密集和投资周期长,如果一次融资和二次融资解决不好,PPP项目就难以落地。

  在此,主要分享三部分内容:一是我国新一轮PPP改革新内涵;二是近两年来财政部统筹PPP改革的工作进展;三是当前面临的挑战和发展愿景。

  一、新一轮PPP改革新内涵

  (一)改革背景

  第一,经过改革开放,我国创造了世人瞩目的“中国奇迹”。在高速发展背后,特别是2008年以来政府过度融资遗留下的后遗症逐步显现出来,如经济发展进入新常态。三期叠加表象为发展速度、结构和效率的变化,深层次原因主要是粗放经济发展方式,也就是说没有把全要素生产力的提高放在更重要的位置上。如何走出新常态,适应新常态和引领新常态,迈向中高级发展阶段?优化结构、提高效率、转换动力是出路所在。 

  第二,新《预算法》的实施关闭了政府传统融资平台路径,对政府信用和

  项目商业信用实行严格的隔离管理,但这并不意味着未来政府不再需要利用市场融资发展,而是要用一种新的可持续发展方式来代替。当前我国以需求拉动经济增长的空间有限,但供给侧改革的空间非常大。

  第三,在未来经济发展中是以政府为主还是以市场为主党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。我国未来经济增长的两大引擎,一是创新,二是公共产品和服务,PPP是两者的混合动力。PPP是一种创新的公共产品和公共服务供给管理方式,其核心是通过引进市场竞争机制有效增加、改善和优化公共产品和公共服务。换言之,从2014年开始,我国对PPP赋予新的内涵——PPP不仅仅是政府融资的一种手段,更是一种新的公共产品和服务新市场化供给管理模式。

  (二)PPP是一次体制机制变革

  PPP是一次体制机制性变革。主要从三方面理解:从宏观层面看,PPP是国家治理现代化的一次变革。在法治框架下,政府与社会资本平等合作,市场能做的要以市场为主,政府职能主要是规则制定和市场监管。从中观层面看,PPP改革需要行政体制、财政体制和投融资体制改革的联动。十八大以来的新一轮改革,要以顶层设计为主,更加强调改革的整体性、系统性和协同性。PPP改革最终要落在具体项目上,PPP项目就像一个皮影,皮影戏要演好,其背后三条线决定其活与死。如果行政体制不改革,政府不简政放权,不放宽准入,社会资本就进不来;如果财政体制不改革,政府在合同中的支付责任不与预算管理相衔接,社会资本合理回报在机制上就不会得到很好的保障。社会资本没有免费提供公共产品的义务。在公共产品服务领域,既要反对暴利,又要给社会资本一个明确的投资回报机制。PPP项目主要集中在基础设施领域,如果投融资体制不改革,市场能做的,政府依然自己投,挤出效应必然发生。虽然三十年来我国基础设施发生了翻天覆地的变换,但效率、创新问题依然没有很好解决,特别是在当前财政收入吃紧的情况下,改革的迫切性更为突出。市场能做的,政府不要再去投,要发挥社会资本在资金、技术、管理方面的创新能力,提高基础设施从建设到运营的整体效率。从微观管理层面看,PPP是一种追求物有所值的管理模式,倡导充分竞争、平等合作,风险分配管理与收益挂钩,关注全生命周期整体优化,实行公开透明管理,采用绩效付费。

  (三)PPP不只是一场婚礼,而是一段婚姻

  在我国PPP不是一件新鲜事,自20 世纪80 年代末以来,EPC、BT、BOT等形式已开始应用,核心在于解决政府市场融资问题,我把它称之为PPP1.0版。从2014年开始,按照党中央国务院的部署,财政部统筹推进新一轮PPP改革,PPP被赋予新内涵。它是一种市场化供给公共产品和服务的新渠道,我把它称之为PPP2.0版。两个版本的共同点是都具有融资功能,而且2.0版的杠杆率要更大。不同点是:从功能来看,1.0 版主要关注融资问题;而2.0 版强调从建设到运营服务全生命周期的整体优化。从合作期限看,1.0 版时间较短,一般3—5年,2.0 版要求最短10 年以上。从社会资本选择方式上,1.0 版的竞争不充分,政府自身机构中标多,而2.0 版要求充分竞争,选择能人而不回避熟人。在透明度上,1.0 版透明度不高,而2.0 版在项目识别、准备、采购、执行各阶段都要求公开透明,凡不涉及国家机密和商业核心秘密的信息都要向社会披露。在PPP法律救济上,1.0 版以特许经营为主,适用于行政法,而2.0 版坚持民商法和行政法并重。首先,合同是规范政府和社会资本双方行为的准绳,适用于民商法救济,其次,因为PPP项目主要应用于公共产品和服务领域,关系广大老百姓利益,因此政府更应加强对项目公司的监管,如果项目公司违背相关政策和法律,政府要对其严格处罚,双方有纠纷采用行政法救济。

  (四)PPP市场扩围

  PPP市场从2014年开始突然变热了,其原因有四:一是放宽市场准入,激发了社会资本活力。二是PPP项目付费机制在传统的使用者付费机制基础上,增加了政府付费和政府与市场收费混合付费等两种方式,把PPP项目由经济类基础设施拓展到社会类和政府类基础设施。从付费机制来说,新的制度设计对PPP市场进行了扩围。三是对PPP市场架构进行了统一规范的设计,让市场变得更规范、更透明。四是新《预算法》的实施在现实层面上形成了推动力。

  二、近两年来改革进展情况

  新一轮PPP改革的顶层设计立足于实现公众、社会资本和政府三方利益共赢,主要是从制度建设、机构建设和示范项目等三大方面展开,追求物有所值的价值目标。对于政府来说,就是要少花钱、多办事、办好事。

  (一)制度建设

  目前已初步搭建成从法律、政策到指南、合同、标准的三层制度体系。(1)在法律层面,已实施的有《预算法》《政府采购法》《合同法》等,在研究中的有《PPP法》和《特许经营法》。总之一切皆要有法可依。(2)在政策层面,国务院以及财政部等部委发布了一系列文件规定,比如《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发〔2015〕42号)。(3)在操作层面,财政发布了《PPP操作指南》《财政承受能力论证指引》《PPP项目合同指南》等一系列操作性规定和标准,明确了路线图、操作程序及执行标准等。对于政府来说,PPP是一种市场公共产品服务供给机制;对于市场来说,它是一种商业模式,商业模式只有标准化才可大规模推广。合同管理是PPP制度的基石,标准化合同管理是国际最佳实践路径,但我国目前还是一个PPP新兴市场,在法制体系建设、政府和社会资本的机构能力、市场成熟度等方面还有较大差距。当前阶段发布《合同指南》指导双方谈判商定合同较为现实,同时要推进优秀项目合同案例分享工作;之后分行业推行标准化合同。标准体系建设也非常重要,无论是项目识别、项目产出、绩效付费,都需要有一套明晰的标准体系保证项目质量。

  (二)机构建设

  第一,PPP改革是供给侧改革,需要政府简政放权,优化服务。如果不能简政放权就谈不上推广运用PPP模式。

  第二,PPP是一项专业性高的系统工程,政府需要有专门执行机构统筹推进。去年中编办批复同意财政部成立PPP中心。目前绝大部分省市和部分地市设立了专门的PPP管理机构。为推进全国PPP市场一体化建设,财政部搭建全国性PPP信息管理平台,该平台运用“互联网 +”技术,实现网上项目数据统计、线上监管与信息分享三大功能。

  第三,PPP专业技术性强,仅靠政府自身机构能力是不够的,必须要发挥律师、会计师、工程师和咨询机构的能力。政府要学会用PPP方式做好PPP工作。

  第四,要提示社会资本PPP项目关系广大老百姓的民生福祉,不是一个普通的商业项目,要有强烈的社会责任意识。

  (三)示范项目

  PPP是一项综合性改革,在实践上不能搞一窝蜂、不能大跃进,要积极规范稳步推进。财政部在2014—2016年每年推出一批示范项目,通过示范项目达到宣传、培训、引导作用,探索总结可复制、可推广模式。

  2014年筛选第一批示范项目时,社会对什么是PPP,PPP有哪些核心因素,谁能代表政府等一些基本性要求,认识了解不够,选取30 个示范项目都困难。2015年第一批30个示范项目总投资约1800 亿,覆盖15个省,涉及交通、市政工程、环境保护、医疗、体育等5个领域。

  2015年在筛选第二批示范项目时,将项目按行业分为四个组,由专家封闭背靠背打分,只有达到及格线以上的才可列入示范项目。通过筛选发现,项目质量明显提升,而且项目行业呈多元化分布。第二批示范项目基本覆盖所有的省市,行业分布从2014年的5个拓展到片区开发、体育、养老、保障性安居工程等13个行业,社会类基础设施项目比重达到12%,使用者付费与政府付费和可行性缺口补助项目平分秋色。从发展态势看,政府付费和可行性缺口补助项目比重将进一步提升。另外,绿色低碳基础设施的比例达到50%,这是一个好的信号,在新型城镇化中,绿色低碳基础设施必须放在优先发展位置上。

  从两批示范项目汇总数据来看,交通类项目比例最高,其中排名第一的是城市轨道交通项目;第二的是市政工程项目;第三的是环境保护项目;第四的是综合片区开发项目。随着地方融资平台转型,如何找到新的老城改造、新城开发模式非常迫切,在法治框架下,在政府的引导下,应鼓励社会资本参与城市的建设、维护和运营。

  总的来说,通过两年推开和培育,PPP已经覆盖了我国大多数省市,涵盖大多数行业,已成为各地稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险的一个重要抓手。但是,一些地方也存在不规范和伪PPP项目,监督管理工作要加强。

  三、挑战和出路

  (一)主要挑战

  一是理念认识不到位。一些地方政府仍未完全领会PPP改革创新的理念,仍简单把PPP当作一种临时性融资手段加以应用。

  二是政府和社会资本的机构能力不足。政府机构能力不足主要包括法规制度优化、人员专业能力等,社会资本能力不足主要表现为专业化综合公共服务建设运营商还未成气候。

  三是第三方专业机构能力要加强。PPP市场突然放大,原有咨询机构能力跟不上,对PPP新内涵把握不够,不能给项目实施机构提供高质量专业服务,新机构大量涌入,造成咨询服务价格性能比下降,市场急需规范完善。

  四是基础研究不够。当前我国PPP实践走在前面,理论和专业应用研究相对滞后。比如物有所值定量分析,风险分配管理架构,项目支付责任与预算债务管理,项目融资与资产证券化等。

  (二)愿景

  在推进PPP工作时,虽然面临诸多挑战,但未来发展机遇远远大于挑战。从我国改革开放的历史实践来看,只要改革就有发展,改革是活力和动力之源。PPP改革的最终目标是建立全国统一、规范、透明的PPP大市场。相信在未来中国将成为全球最大的区域PPP市场。

  (三)倡导PPP文化

  PPP是一种改革创新,如果理念文化跟不上,实践就会受到影响。PPP文化是一种法治、市场、合作文化,目的是要实现政府、社会资本和公众三者合作共赢。